Die Verhandlungen zur Reform des internationalen FAO-Saatgutvertrags sind nach zwölf Jahren gescheitert. Damit bleibt der globale Zugang zu pflanzengenetischen Ressourcen weiterhin ungerecht geregelt, und die notwendigen finanziellen Beiträge für den Erhalt der Nutzpflanzenvielfalt bleiben aus. Für Länder des Südens, Züchter:innen und Erhaltungsorganisationen ist das ein herber Rückschlag – mit Folgen für die Ernährungssicherheit weltweit.
François Meienberg, ProSpecieRara
Der internationale Saatgutvertrag (ITPGRFA) soll sicherstellen, dass genetische Ressourcen von Nutzpflanzen weltweit geteilt werden und alle von ihrer Nutzung profitieren. Das heutige System erleichtert zwar den Zugang zu Saatgut aus nationalen und internationalen Genbanken, sorgt aber kaum für finanzielle Beiträge für die Erhaltung dieser Vielfalt. Deshalb verhandelten die Vertragsstaaten seit 2013 über eine Reform.
Kernpunkte der Verhandlungen waren:
- ein neues Abonnementsystem, bei dem Saatgutfirmen für den Zugang jährlich zahlen müssten, statt erst bei der Vermarktung neuer Sorten
- die Ausweitung des Vertrags auf weitere Kulturpflanzen
- die Regelung digitaler Sequenzinformationen, damit genetische Daten nicht ohne Vorteilsausgleich genutzt werden können
In zentralen Fragen blieben die Positionen jedoch unvereinbar. Beim Treffen des Lenkungsorgans in Lima Ende November scheiterte der letzte Kompromissversuch – und mit ihm die Reform.
Damit bleibt das multilaterale System unbefriedigend: Nutzer zahlen weiterhin kaum in den Benefit-Sharing-Fonds ein, während die globale Erhaltung der Nutzpflanzenvielfalt unterfinanziert bleibt.
Hoffnung setzt ProSpecieRara nun auf die konsequente Durchsetzung des Patentverbots für natürliche Eigenschaften aus Genbankmaterial. Denn nur wenn genetische Ressourcen frei zugänglich bleiben, kann ihre Nutzung zur Ernährungssicherheit beitragen – und nicht zu neuen Monopolrechten führen.
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Die Hintergründe
Der Internationale Vertrag über pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft (International Treaty on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture - ITPGRFA) trat 2004 in Kraft. Heute hat der Vertrag 155 Mitgliedstaaten (die USA sind dabei, China und Russland jedoch nicht). Im Rahmen des Vertrags vereinbarten die Vertragsparteien die Einrichtung eines multilateralen Systems für den Zugang und den Vorteilsausgleich (MLS) für pflanzengenetische Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft (PGRFA). Das MLS ist ein globaler Pool von PGRFA für eine ausgewählte Gruppe von Kulturpflanzenarten (Arten des Anhangs I), zu denen der Zugang für Forschung und Züchtung im Bereich Ernährung und Landwirtschaft erleichtert wird. Zum MLS gehören die Genbanken der Mitgliedstaaten, sowie die Genbanken des CGIAR[1], die zu den grössten Genbanken weltweit gehören. Der erleichterte Zugang zu PGRFA wird durch eine Standard-Materialtransfervereinbarung (SMTA) für Forschungs-, Züchtungs- und Ausbildungszwecke im Bereich Ernährung und Landwirtschaft gewährleistet. Durch die Unterzeichnung des Vertrages verpflichten sich die Nutzer, die Vorteile aus kommerziellen Produkten (z.B. neuen Pflanzensorten), die Material aus dem System enthalten, zu teilen, wenn der Zugang zu solchen Produkten für weitere Forschung und Züchtung beschränkt ist. Auch ProSpecieRara nutzt diesen Vertrag, wenn Züchter:innen Zugang zu unserer Sammlung haben möchten. Dadurch wird ProSpecieRara und die über 5'000 Sorten, die wir in Erhaltung haben, zu einer der grösseren privaten Sammlungen innerhalb des Multilateralen Systems.
In den ersten Jahren nach Inkrafttreten des Vertrags wurde schnell klar, dass der bestehende Mechanismus zwar den Zugang erleichterte, aber keine nutzungsabhängigen Zahlungen generierte. Für dieses Scheitern gab es mehrere Gründe. Ein Grund war sicherlich die Regel, dass wohl nur patentgeschützte Produkte zu Zahlungen führten, ein weiterer war, dass zum Beispiel in den USA der Zugang zu Genbanken für inländische Nutzer auch ohne SMTA (und damit ohne Zahlungsverpflichtung) möglich war.
Kurz gesagt, der Vertrag hat sein in Artikel 1 des Vertrags festgelegtes Ziel nicht erreicht:
1.1 Die Ziele dieses Vertrags sind die Erhaltung und nachhaltige Nutzung pflanzengenetischer Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft sowie die gerechte und ausgewogene Aufteilung der sich aus ihrer Nutzung ergebenden Vorteile im Einklang mit dem Übereinkommen über die biologische Vielfalt, im Interesse einer nachhaltigen Landwirtschaft und Ernährungssicherheit.
An der 5. Sitzung des Lenkungsorgans des Vertrags (das zweijährliche Treffen aller Mitgliedstaaten; engl. Governing Body) in Oman im Jahr 2013 sprachen viele Delegationen von einer schweren Krise des Systems und forderten dringende Reformen. Insbesondere die Länder des Südens forderten eine Reformierung des Systems, um die Zahlungen in den Fonds für die Aufteilung der Vorteile deutlich zu erhöhen und ihn auf eine nachhaltige Grundlage zu stellen. Gleichzeitig wollten einige Länder des Nordens, dass der Anwendungsbereich des multilateralen Systems auf alle Pflanzen für Ernährung und Landwirtschaft ausgeweitet wird. Denn wichtige Kulturpflanzen wie Soja und Tomaten sind noch nicht in Anhang 1 des multilateralen Systems aufgeführt.
Die Tatsache, dass sich alle über die Notwendigkeit einer Reform des Vertrags einig waren (wenn auch aus unterschiedlichen Gründen), ermöglichte es, den Reformprozess einzuleiten.
Die Arbeitsgruppe
Es wurde eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche das Ziel hatte, die nutzungsabhängigen Zahlungen für den Vorteilsausgleich auf nachhaltige und langfristig vorhersehbare Weise zu erhöhen und die Funktionsweise des multilateralen Systems durch zusätzliche Massnahmen zu verbessern. In der Gruppe waren pro Region (Afrika, Asien, Europa, Lateinamerika) fünf Delegierte vertreten. Der Nahe Osten stellte drei, Ozeanien und Nordamerika zwei Delegierte. Die Interessensgruppen (Bauernvertreter, Forschung, Industrie, Nichtregierungsorganisationen) stellten je zwei Vertreter:innen. Der Autor dieses Beitrages vertrat seit Beginn die globale Zivilgesellschaft in den Verhandlungen.
Nach sechs Jahren intensiver Verhandlungen hatte die Arbeitsgruppe einen Rahmen für ein reformiertes System entwickelt, dessen wichtigste Neuerung die Einführung eines sogenannten Abonnementsystems war, bei dem die nutzungsabhängige Vorteilsausgleichszahlung nicht wie bis anhin zum Zeitpunkt der Vermarktung einer neuen Sorte, sondern auf jährlicher Basis nach dem ersten Zugang erfolgt. Die Grundlage für die Berechnung der Zahlung wäre in diesem Fall der Umsatz mit dem Verkauf von Saatgut. Als Gegenwert bekämen die Abonnenten den ungehinderten Zugang zu den Genbanken des multilateralen Systems. Diese Lösung entspricht dem Ziel, die nutzungsabhängigen Zahlungen auf eine nachhaltige und langfristig vorhersehbare Grundlage zu stellen. Allerdings blieben während der Schlussverhandlungen auf der 9. Sitzung des Lenkungsorgans (Rom, 2019) noch einige Fragen offen. So gab es beispielsweise nach wie vor sehr unterschiedliche Auffassungen über die Höhe der Zahlungssätze, und es gab keinen tragfähigen Kompromissvorschlag zur Frage der digitalen Sequenzinformationen (DSI), was im schlimmsten Fall das gesamte multilaterale System untergraben könnte. Die Verhandlungen scheiterten 2009 somit zum ersten Mal.
Insbesondere dank Initiativen Indiens und der Schweiz wurde die Überarbeitung nicht vollständig aufgegeben, und an der 9. Sitzung des Lenkungsorgans in Indien (2022) wurde beschlossen, die Arbeit fortzusetzen. Als Ziel für den Abschluss der Verhandlungen wurde das Jahr 2025 gesetzt. Die Arbeitsgruppe traf sich wiederum 2-3 Mal pro Jahr. Doch auch nach der letzten Sitzung der Arbeitsgruppe im Juli 2025 in Lima blieben viele Fragen betreffend der drei Hotspots ungeklärt.
Die umstrittenen drei Punkte der Revision
Seit 2019 kreisten die Verhandlungen in erster Linie um drei Hotspots:
Die Zahlungsstruktur: Die meisten Länder befürworteten ein einheitliches Abonnementsystem, von dem man sich zeitnahe und vorhersehbare Zahlungen der Nutzer versprach. Einige Industrieländer (insbesondere die USA, Japan und einige europäische Länder) wollten die derzeitige Option des einmaligen Zugangs parallel beibehalten, damit die Nutzer zwischen zwei Optionen wählen können. Die Regionen hatten auch unterschiedliche Ansichten zu den Zahlungssätzen. Für die Abonnementsgebühr schlugen die Industrie und die USA 0.01% des Umsatzes der Saatgutfirmen vor (was bei einem globalen Saatgutmarkt von rund 40 Milliarden zu jährlichen Zahlungen von USD 4 Millionen USD führen würde – falls alle Firmen dabei wären). Afrika und Norwegen forderten einen Beitrag von 0.1% des Umsatzes, die Länder Lateinamerikas 0.15%.
Die Erweiterung des Anhangs 1: Die Arbeitsgruppe diskutierte verschiedene Ideen zur Erweiterung der Liste der Kulturpflanzen, darunter entweder die Erweiterung von Anhang I durch eine „Positivliste” von Kulturpflanzen oder der Einbezug aller Pflanzen für Ernährung und Landwirtschaft mit der Gewährung eines grosszügigen Spielraums für Ausnahmen. Damit sollte den Bedenken der Anbieterländer Rechnung getragen werden, dass sie ihre PGRFA kostenlos zur Verfügung stellen, ohne die Gewissheit zu haben, dass der Vorteilsausgleich einst funktionieren wird.
Digitale Sequenzinformationen: Angesichts des technologischen Fortschritts und der Gefahr, dass Verpflichtungen zur Vorteilsaufteilung umgangen werden, wurden Fragen im Zusammenhang mit digitalen Sequenzinformationen/genetischen Sequenzdaten (DSI/GSD) zu einem hart umstrittenen Punkt der Verhandlungen. Es ist unbestritten, dass die Nutzung von Sequenzdaten einen grossen Nutzen für die Züchtung bringt, der bis heute noch nicht abgegolten wird. Einige Industrieländer bestanden in diesem Zusammenhang auf einem rein freiwilligen Vorteilsausgleichs und wiesen darauf hin, dass DSI/GSD nicht in den Anwendungsbereich des Vertrags fallen, was von anderen bestritten wurde. Die Entwicklungsländer argumentierten, dass die Nutzung von DSI/GSD im Standard-Materialtransfervertrag (SMTA) durch obligatorische Zahlungen geregelt werden müsse, da sonst die Verpflichtung für Zahlungen umgangen wird.
Das Scheitern der Verhandlungen in Lima
Die Einigung über die Verbesserung des MLS stand im Mittelpunkt des 11. Treffens des Lenkungsorgans, welches vom 24. – 29. November in Lima stattfand. Gastgeber des Treffens waren Peru und die Schweiz gemeinsam. Der Schweizer Alwin Kopše (Bundesamt für Landwirtschaft) hatte den Vorsitz des Treffens. An den ersten Verhandlungstagen traf sich eine Kontaktgruppe (welche der vorgängigen Arbeitsgruppe entsprach) mehrmals, um die offenen Punkte zu verhandeln. Doch man konnte sich nur bei der Frage der Erweiterung von Anhang 1 etwa annähern, bei anderen Punkten waren die Positionen verhärtet und weit voneinander entfernt.
Ab Mittwochabend führte der Vorsitzende gemeinsam mit den Vorsitzenden der Arbeitsgruppe die Beratungen in informellen Kleingruppen und unter Ausschluss der Öffentlichkeit fort. Bis fast zur letzten Minute des Treffens wurde hinter den Kulissen hart gerungen.
Am Samstagabend um 20.00 Uhr unternahm der Vorsitzende Kopše während der abschliessenden Plenarsitzung einen letzten Versuch, den Prozess zu retten und einen Weg nach vorne aufzuzeigen. Sein Vorschlag umfasste einen Resolutionsentwurf sowie einen überarbeiteten Vertrag (SMTA), bei welchem nur die Zahlungshöhe und andere Schwellenwerte noch offen waren. Diese sollten gemäss dem vorgeschlagenen Fahrplan gemeinsam mit der Liste der Nutzpflanzen in zwei Jahren vereinbart werden. Weitere Verhandlungen zu diesen Punkten und zu DSI/GSD in der Zwischenzeit sollten dannzumal eine Einigung ermöglichen. Ein Streitpunkt war, wie bindend ein jetziges Ja zum SMTA gewesen wäre und inwiefern das Paket in zwei Jahren wieder aufgeschnürt werden könnte. Denn es war offensichtlich, dass insbesondere Entwicklungsländer mit einem SMTA, welches keine verpflichtende Zahlung für DSI/GSD vorsah und welches weiterhin die Option des einmaligen Zugangs vorsah, nicht zufrieden waren.
Aufgrund mangelnden Vertrauens und insbesondere unterschiedlicher Prioritäten der einzelnen Regionen gelang es schlussendlich nicht, einen Kompromiss zu erzielen. Nach zwölf Jahren endeten die Verhandlungen somit ergebnislos und ohne einen Plan für deren Weiterführung. Somit bleibt das jetzige Multilaterale System und der SMTA unverändert und unbefriedigend. Auch in Zukunft werden die Nutzer der genetischen Ressourcen nur minimale Ausgleichszahlungen für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Nutzpflanzenvielfalt tätigen. Doch wenn wir diese Vielfalt nicht erhalten, werden schlussendlich alle auf der Verliererseite stehen.
Hoffnung auf Durchsetzung des Patentverbotes für natürliche Eigenschaften
Unabhängig der Verhandlungen für eine Revision des Multilateralen Systems, engagiert sich ProSpecieRara auch für die konsequente Umsetzung von Artikel 6.2[2] des SMTA, der Patente auf natürliche Eigenschaften und Gensequenzen aus Genbankmaterial verbietet. Nur so bleibt das Material weltweit frei zugänglich.
Mittels einer Recherche und basierend auf einer kürzlich publizierten Studie des CGIAR hat ProSpecieRara vier verschiedene Patente von fünf Firmen – Syngenta, Sakata, Rijk Zwaan, Nunhems (BASF) und Vilmorin – identifiziert, die unserer Meinung nach den SMTA verletzten. ProSpecieRara fordert deshalb gemeinsam mit Oxfam die FAO auf[3], ein Streitbeilegungsverfahren einzuleiten, um den Rückzug dieser Patente zu erreichen.
Wir stützen unsere Meinung auf folgende Tatsachen:
1. Alle beschriebenen Patente beanspruchen ein natürliches Merkmal, das auf Gensequenzen basiert, die in der vom multilateralen System erhaltenen Akzession vorkommen. Verschiedene Expert:innen[4] haben bestätigt, dass solche Patente auf natürliche Merkmale im Widerspruch zu Art. 6.2. des SMTA stehen.
2. Offensichtlich besteht nur dann ein Konflikt mit dem SMTA, wenn ein SMTA unterzeichnet wurde. In allen aufgeführten Fällen geht aus den Patentbeschreibungen eindeutig hervor, dass die natürliche Eigenschaft aus einer Akzession in der niederländischen Genbank (CGN) gewonnen wurde. Die CGN hat uns bestätigt, dass seit dem 6. März 2007 der gesamte Zugang zu ihrer Genbank über den SMTA erfolgt.
Somit scheinen alle Voraussetzungen für einen Vertragsbruch mit der SMTA erfüllt zu sein: Die Nutzer hatten über einen SMTA-Zugang zu dem Material im Multilateralen System, und die Empfänger machten geistige Eigentumsrechte geltend, die den erleichterten Zugang zu dem Material oder seinen genetischen Teilen oder Komponenten im MLS einschränken.
Für uns (und viele andere Anbieter) ist es von grösster Bedeutung, dass diese Streitbeilegungsverfahren eindeutig klären, dass Patente auf natürliche Eigenschaften im Widerspruch zu den Verpflichtungen der Empfänger stehen, die einen SMTA unterzeichnet haben. Diese Frage trifft den Kern des multilateralen Systems, das den Zugang zu pflanzengenetischen Ressourcen für Ernährung und Landwirtschaft erleichtern soll. Wenn diese Patente bestehen bleiben, wird der durch den SMTA gewährte erleichterte Zugang unbestreitbar behindert. Genau um dies zu verhindern, wurde Artikel 12.3(d) in den Text des Pflanzenvertrags aufgenommen und als Artikel 6.2 in den SMTA integriert. Bleiben diese Patente bestehen, werden sie wahrscheinlich auch viele Mitgliedstaaten davon abhalten, neue pflanzengenetische Ressourcen in das multilaterale System zu integrieren. Denn warum sollte ein Land Zugang zu seinen Ressourcen gewähren, wenn es dadurch Gefahr läuft, die Möglichkeit zur freien Nutzung dieser Ressourcen aufgrund der späteren Patentierung natürlicher Eigenschaften zu verlieren?
Wenn solche Patente zudem das Risiko bergen, dass die Nutzung von Material aus Genbanken – und die Einführung von Gensequenzen aus diesem Material in neu entwickelte Sorten – zu Patentverletzungen führen kann, verringert dies die Rechtssicherheit für alle potenziellen Nutzer in der Zukunft. Infolgedessen werden Genbanken nicht mehr in der Lage sein, ihrer Verpflichtung zur freien Bereitstellung des Materials mit ausreichender Rechtssicherheit nachzukommen.
ProSpecieRara und Oxfam fordern deshalb die FAO (welche im SMTA als Drittpartei fungiert) auf, mit dem Streitbeilegungsverfahren sicherzustellen, dass die betroffenen Firmen die anhängigen Patentanmeldungen zurückziehen und erteilte Patente aufgeben und gegebenenfalls Entschädigungen für die Verletzung des SMTA bezahlen. Nur so können Geist und Buchstabe des Vertrags und des SMTA erfüllt werden.
Wir gehen davon aus, dass das Streitbeilegungsverfahren bis zum nächsten Treffen des Lenkungsorgans in zwei Jahren dauern kann.
[1] Consultative Group on International Agricultural Research (CGIAR; deutsch Beratungsgruppe für Internationale Agrarforschung)
[2] Der Artikel 6.2 des SMTA hat folgenden Wortlaut: Der Empfänger darf keine geistigen Eigentumsrechte oder sonstigen Rechte geltend machen, die den erleichterten Zugang zu dem im Rahmen dieses Abkommens bereitgestellten Material oder dessen genetischen Teilen oder Komponenten in der vom multilateralen System erhaltenen Form einschränken.
[3] Der Brief an die FAO betreffend Verletzung des SMTA durch Patente findet sich hier.
[4] Siehe z.B. „Patent Landscape Report on Inventions Based on Plant Genetic Resources for Food and Agriculture (PGRFA) and Related Digital Sequence Information/Genetic Sequence Data (DSI/GSD)”; https://www.fao.org/3/cd6829en/cd6829en.pdf